2019年5月23日，中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式印發，明確要建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，標志著國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成，成為指導我國國土空間規劃編制、實施和管理的綱領性文件，在我國空間規劃發展歷程中具有里程碑式的意義，對于今后一段時間國土空間規劃體系的構建、實施和保障具有極其重要的指導作用。

空間規劃是生態文明建設的重要內容，也是空間治理體系現代化的基礎。伴隨自然資源部的組建成立，關于國土空間規劃的理解認識、規劃層級體系、編制技術要點等再次成為學界、政界、以及技術從業者關注的焦點、熱點問題.建立空間規劃體系，推行“多規融合”，并監督規劃實施，是此輪自然資源管理體制改革的重大突破。

什么是空間規劃？

空間規劃是指一個國家或地區政府部門對所轄國土空間資源和布局進行的長遠謀劃和統籌安排，旨在實現對國土空間有效管控及科學治理，促進發展與保護的平衡。

時間軸及脈絡分析

回溯我國空間規劃發展歷程，先后經歷了從浙江、上海等地力推的“兩規合一”，到2008年《城鄉規劃法》提出的“三規合一”，到2014年國家發展和改革委員會等四部委開展的“多規合一”，再到2017年四部委推行的“空間規劃”等階段。新形勢下的空間規劃體系，融合各部門之間的職能要素，以此規避原先“政出多門”“九龍治水”等不合理現象。我國的空間規劃體系起步較早，土地利用規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃等都是其典型代表，但國土空間規劃體系正式緣起于十八大提出的“大力推進生態文明建設，優化國土空間格局”。自此到自然資源部“三定”方案發布，其脈絡及要求逐步更加清晰。

由此觀之，國土空間規劃的要求和目標即為發揮戰略性、科學性、協調性、權威性的作用，健全用途管制，并對各專項規劃起到指導和約束的作用。

國土空間規劃主要要求與目標

其意義主要體現在四個方面：

國土空間規劃的性質

國土空間規劃的長期性、管控性和基礎性，是區別于經濟社會發展規劃的重要特性。

空間規劃和發展規劃都服務于國家發展戰略，但空間規劃更注重長期可持續發展，具有約束性和基礎性，而發展規劃則更注重實現中近期發展目標，具有指導性和針對性；

二者都屬于綜合性規劃，但發展規劃涵蓋經濟社會發展的各個領域，涉及人力、資本、資源、科技等各類要素的合理配置，而空間規劃則側重空間資源的合理、高效和可持續利用，涉及國土空間的源頭保護、過程管控和退化修復。

可見，二者雖關系緊密，但性質不同，不可相互取代。

現狀問題

目前國土空間規劃體系主要面臨兩大方面的問題。

國土空間規劃發展趨勢

1、機構改革，構建國土空間規劃體系

《黨的十九大報告》明確提出劃定三區三線，統籌經濟、政治、文化、社會、生態文明建設。

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出要強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束，推進“多規合一”，建立空間規劃體系，推行“多規合一”并監督規劃實施，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合。

《〈中華人民共和國土地管理法〉修正案（草案）》指出國土空間規劃是各類開發建設活動的基本依據。

《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。

2、中央對國土空間規劃的要求

⑴時間要求

自然資源部明確要求，2019年底前全面完成省級國土空間規劃編制工作?！匀毁Y源部關于做好省級國土空間規劃編制的指導意見（討論稿）

確保在2020年底前全面完成規劃期至2035年的新一輪市縣國土空間規劃編制工作?！匀毁Y源部關于做好市縣國土空間規劃編制工作的指導意見（征求意見稿）

⑵規劃體系

國家提出構建“五級三類”的國土空間規劃體系，分為國家、省、市、縣、鄉鎮五級；包括國土空間總體規劃、專項規劃、詳細規劃三種類別。

案例導入——德國空間規劃體系

德國人理性、嚴謹，凡事追求邏輯上的嚴密，這一特點在德國空間規劃體系上表現為對“秩序”的追求，其頗具特色的空間秩序為我國構建完善的空間規劃體系提供了有益的借鑒。

啟示和建議

德國的土地產權制度、政治經濟制度等影響規劃的因素等都與中國有所不同，應將其空間規劃體系的思維內化于中國實際，按照國家機構改革的要求，合理協調國家與地方、政府與市場、空間規劃與部門規劃、指導與空間、編制實施與監督的關系，構建統一協調的空間規劃體系。

國土空間規劃編制重點問題

與 40年前改革開放初期相比，當今社會無論政治、經濟還是科學技術等條件均已發生了翻天覆地的變化。因此，國土空間規劃的編制重點內容也應與時俱進。

1、資源環境承載力評價和適宜性評價

契合尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，根據區域資源環境基礎狀況，從國土空間系統各要素（包括水資源、自然生態、耕地資源、地質災害、大氣環境和水環境、地形地貌等）入手，對區域資源環境的限制性和承載能力進行評價，識別國土開發的資源環境限制性要素及限制程度。

在此基礎上，結合區位、交通通達度、人口和經濟發展等人文因素，開展區域適宜性評價，確定區域空間開發導向。

2、戰略目標的確定

堅持國土開發利用與承載能力相匹配。國土空間規劃要結合區域資源環境承載能力、用地布局適宜性評價和社會經濟發展實際，統籌國土空間開發、利用、保護、整治，確定國土空間發展的總體目標，劃定城鎮化工業化建設、農業發展及生態安全格局。

3、?“三區三線”劃定

“三區三線”（“三區”為生態空間、農業空間、城鎮空間，“三線”為生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界）的劃定及管控是發揮國土空間規劃戰略性、引領性、約束性、載體性作用的重要基礎，是國土空間規劃的核心內容。

“三線”之中的生態保護紅線和永久基本農田的劃定更基于“現狀”保護的要求，而城鎮開發邊界更加側重未來城鎮發展訴求的預控。隨著自然資源部整合多部委的規劃職能，行使所有國土空間用途管制職責，“三線”將由現行多個部門各自劃定，轉向由自然資源部統一劃定、管控轉變。

三類空間既不像生態保護紅線、永久基本農田保護紅線，是國土空間資源保護的核心區域，又不像城鎮開發邊界是承載開發建設項目落地的主要空間載體，導致管控要求和劃定方法彈性較大。因此，在三類空間劃定過程中，必須根據各地區保護重點和發展差異，對指標進行差異化設定，形成更加符合地方實際的三類空間。

4、國土空間綜合整治

針對資源環境問題，實施國土綜合整治重大工程，修復和提升國土空間功能。開展以農用地、城鄉建設用地、生態用地為主體的土地綜合整治。

按照農業現代化生產的要求，采取土地平整、農村道路溝渠重新布局等措施，改造、降低農業生產的限制因素，多途徑提高耕地質量。

推進城鎮低效用地更新利用，完善市政公用設施和基礎設施的配套，改善居民整體生活環境，提升城市整體風貌。

優化農村居民點用地布局，注重鄉村自然人文景觀保護與開發，有序推進“空心村”整治；大力推進生態環境綜合整治，國土整治工作應與生態修復工作結合，提高區域森林覆蓋率，減少水土流失保證生物多樣性，維持生態系統平衡，還原自然屬性，打造“山水林田湖草”生命共同體，促進生態文明建設。

國土空間規劃是作為深化新型城鎮化建設、推進國土生態文明建設、保障社會經濟可持續發展的戰略工具，是對國土空間未來利用的導向，應在區域資源承載的范圍內，對城鎮、農業和生態空間布局統籌優化，對土地、水體、林木、礦產、能源、生物等空間資源開發、利用與保護進行合理安排，因此，在編制時需要注重區域資源利用在各項約束條件下的效益最大化。